摘要：本文研究了美國屠宰監(jiān)管體系的構成，對比分析了中美畜禽屠宰監(jiān)管體系的異同。中美在畜禽屠宰管理體制和官方檢驗內容等方面存在不同，而在監(jiān)管人員組成和官方獸醫(yī)的檢疫職責等方面存在相似之處。通過對比分析，認為當前我國屠宰監(jiān)管體系存在監(jiān)管力量薄弱，協(xié)檢隊伍法律地位不明確，檢疫檢驗實施主體復雜等難題，由此提出了健全完善我國屠宰監(jiān)管體系的思考建議。重點要加強駐廠官方獸醫(yī)隊伍建設，分類建設屠宰檢疫檢驗隊伍，建立健全畜禽屠宰檢疫檢驗與監(jiān)管法規(guī)標準體系，逐步推進屠宰檢疫檢驗“兩檢合一”。
 

　　關鍵詞：畜禽屠宰；監(jiān)管人員；職責；美國
 

　　屠宰監(jiān)管職責從商務部門調整到農業(yè)部門后，監(jiān)管的畜禽品種從生豬擴大到畜禽，監(jiān)管任務明顯增加，監(jiān)管責任隨之加大。盡管農業(yè)部門各級屠宰監(jiān)管體系已基本建立，但是，畜禽屠宰監(jiān)管力量和能力不足的問題仍比較突出，存在監(jiān)管機構、人員、經費“糧不足、兵不夠、馬不壯”的問題，與監(jiān)管對象的復雜狀況不相適應。為此，我們對中美畜禽屠宰監(jiān)管體系進行了比較研究，從而為切實加強屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)管力量和能力建設，有效提升肉品質量安全水平提供啟示。
 

　　1 美國畜禽屠宰監(jiān)管體系
 

　　美國農業(yè)部所屬的食品安全檢驗局（FSIS）負責對肉類、禽類和加工蛋類的監(jiān)管。
 

　　1.1 基本定義

　　FSIS從事畜禽屠宰監(jiān)管和檢驗的人員大致分為6類。

　　1.1.1 食品檢驗員（Food inspectors）即駐廠檢驗員，主要從事食品安全檢驗工作，負責對聯(lián)邦注冊工廠的畜禽宰前和宰后檢驗（一般情況下，F(xiàn)SIS文件中使用“inspection”來代表我國所說的檢驗檢疫，并沒有針對疫病的檢疫專用詞語。因此本文將FSIS開展的“inspection”統(tǒng)一翻譯為“檢驗”，包括FSIS開展的antemortem inspection（宰前檢驗）和postmortem inspection（宰后檢驗）等），以及加工蛋類的檢驗。同時負責對摻雜使假和污染問題的檢查。

　　1.1.2 消費安全檢驗員（Consumer safetyinspectors，CSIs）。負責對全國約6000家畜禽屠宰廠和加工廠的食品安全狀況監(jiān)督檢查，包括檢查企業(yè)的衛(wèi)生、生產和危害分析及關鍵控制點（HACCP）計劃等的執(zhí)行情況，依法檢查與消費者保護相關的正確標識等情況。他們同時負責采集樣品供實驗室分析，在確定不安全或不衛(wèi)生的狀況后，采取執(zhí)法措施。

　　1.1.3 公共衛(wèi)生獸醫(yī)官（Public healthveterinarians，PHVs）。負責監(jiān)控動物的健康和疫病狀況，以減少肉類和禽產品的潛在風險，確保動物以人道方式屠宰。公共衛(wèi)生獸醫(yī)官也開展畜禽屠宰廠和加工廠的食品安全檢驗工作。

　　1.1.4 進口檢驗員（Import inspectors）。常駐在美國入境口岸，確保從他國進口的產品正確標識，以及其與國內生產的產品同樣安全。

　　1.1.5 執(zhí)行、調查和分析官員（Enforcement investigations，and Analysis officers，EIAOs）。負責企業(yè)的綜合食品安全評估，包括確認企業(yè)食品安全防護狀況、企業(yè)加工原料的性質和來源以及企業(yè)的生產環(huán)境等。執(zhí)行、調查和分析官員同時負責企業(yè)HACCP計劃和衛(wèi)生標準操作程序（SSOPs）的設計和驗證，衛(wèi)生效能標準（SPS）、前提方案項目、采樣和微生物檢測等項目的合規(guī)狀況。

　　1.1.6 其他食品安全工作人員。為保障FSIS有效運行的其他人員，包括開展政策制定，數據、科學和實驗室分析，財務、行政、調查、信息宣傳等工作。
 

　　1.2　主管部門

　　FSIS員工達約960名，負責對跨州銷售的企業(yè)進行監(jiān)管，而在本州銷售的由州政府監(jiān)管。FSIS目前共有13個部門，涉及工廠檢驗和執(zhí)行管理、政策與項目發(fā)展、調查執(zhí)行與審計、財務、教育與培訓、國際合作等業(yè)務。其中主要由現(xiàn)場運行辦公室負責屠宰檢驗人員的管理。
 

　　1.3 監(jiān)管人員

　　FSIS從事畜禽屠宰檢驗的人員主要包括駐廠檢驗員、消費安全檢驗員和公共衛(wèi)生獸醫(yī)官，他們負責實施屠宰檢驗及相關監(jiān)督檢查工作。駐廠檢驗員主要負責實施畜禽的宰前檢驗和宰后檢驗，開展摻雜使假和污染問題的檢查等。駐廠檢驗員不是獸醫(yī)官，但必須具備一定的資格。取得這種資格需要通過筆試，并擁有學士學位或在食品加工行業(yè)中有1年以上相關工作經歷。這些檢驗人員均屬政府雇員，并由政府付費，以表示執(zhí)法的公正性。但是其辦公場所和必要設施需由工廠提供，如果在夜間工作或在周末及節(jié)假日加班則也須由工廠支付工作費用。消費安全檢驗員和公共衛(wèi)生獸醫(yī)官負責指導駐廠檢驗員開展工作，前者側重于檢驗和企業(yè)控制體系的確認，后者側重于對疑難疫病的處理及人道屠宰的監(jiān)督等。
 

　　1.4　人員職責

　　FSIS對屠宰場的檢驗檢查分為線上檢驗和線下監(jiān)督檢查，分別由不同的人員負責。實施屠宰線上檢驗的主體是官方的檢驗員，即便他們擁有獸醫(yī)學位，也并非官方獸醫(yī)，需要在上崗前完成課堂培訓以及8～12周的上崗培訓。線上檢驗主要開展宰后檢驗，即根據檢驗規(guī)程，對胴體、表皮等進行檢驗。線下檢查主要包括屠宰過程整體衛(wèi)生條件、HACCP計劃的檢查、胴體可接受質量水平、去骨肉再檢驗以及終產品標準執(zhí)行情況等。線上檢驗由駐廠檢驗員負責，線下檢查由消費安全檢驗員等負責。但在一些小型屠宰廠，可能會由一名檢驗人員負責宰后檢驗和線下檢查。
 

　　1.5 人員數量

　　美國FSIS大約有7500名檢驗員，在全國范圍內的1000多家屠宰企業(yè)從事食品安全檢驗工作。消費安全檢驗員除了對屠宰廠的檢查外，還負責對肉制品加工廠等實施食品安全檢查。美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）規(guī)定以每小時需要檢驗的胴體數量為基礎計算出所需的檢驗人員。主管檢驗員認為由于屠宰線生產速度過高，不能充分檢驗胴體，或需要進一步檢驗某些動物的健康狀況時，有權要求加工廠降低生產線的速度。檢驗員的數量根據企業(yè)的規(guī)模、產量、生產班次決定。比如CFR規(guī)定，每小時檢驗量在319～506頭肉豬時，頭、內臟、胴體檢驗點分別需要1名檢驗員，而檢驗量在507～540時，則各檢驗點分別需要1名、2名和1名檢驗員等。

　　官方依法依規(guī)對企業(yè)食品安全狀況、摻雜使假問題、衛(wèi)生和質量安全體系運行情況等進行監(jiān)督檢查。宰前宰后檢驗是其主體工作。宰前檢驗的主要內容是臨床檢查，重點觀察每頭動物的總體狀況，包括頭部、腿部和軀體；反應靈敏程度、運動性和呼吸情況；是否存在不正常腫脹或任何其他異常情況等。宰后檢驗主要包括：頭部檢驗、內臟檢驗和胴體檢驗。檢驗人員通過感官評定方式檢查胴體和分割肉的疾病、異常和污染狀況。一是看，如觀察膿腫、腫瘤、注射部位病變；二是觸，如觸診組織中的異常腫塊、器官的異常硬度等，三是聞，如聞尿毒癥的尿液氣味、膿腫破裂的氣味、化學氣味等。經過檢驗，對于合格產品，根據不同畜禽種類加施不同的檢驗合格標識，標識中應包含“檢驗合格”或“經美國檢驗合格”或“經美國農業(yè)部檢驗合格”（或其任何授權的縮寫）。
 

　　1.7 監(jiān)管體系分析

　　美國高度重視畜禽屠宰的檢驗和監(jiān)管，法律規(guī)定對肉類和禽類進行持續(xù)的強制性監(jiān)管，制定了詳盡的監(jiān)管程序指令和手冊。同時，投入了巨大的官方力量從事相關工作，包括對1000余家屠宰企業(yè)每天的持續(xù)性在線檢驗和現(xiàn)場檢查。這些例行的檢查持續(xù)了110余年，即便在2013年10月美國政府關停期間還在正常進行。也就是說，美國并沒有因為經濟的進步和社會的發(fā)展放松對畜禽屠宰的監(jiān)管，而是通過不斷加強人員力量、強化監(jiān)管內容、增強監(jiān)管手段等來保障肉品的質量安全。究其原因，一是法規(guī)的穩(wěn)定性。自1906年美國《聯(lián)邦肉類檢驗法》頒布實施以來，其主要框架總體無變動。二是重點監(jiān)管的需要。肉類是具有傳播動物疫病風險的食品，尤其是微生物污染和疫病的潛在風險長期存在，這些需要加強管控。三是文化的形成。駐廠檢驗員的專業(yè)性極強，明白如何做、怎么做能夠有效保障產品質量安全。美國農業(yè)部負責食品安全的曾任副部長Elisa Murano認為，這種持續(xù)不間斷的檢驗和檢查文化已經深入FSIS理念中，F(xiàn)SIS的檢驗員可以抗衡世界上其他任何食品檢驗員。四是落實OIE官方獸醫(yī)制度的需要。OIE規(guī)定官方獸醫(yī)制度是指由國家獸醫(yī)行政管理部門授權的獸醫(yī)，對涉及對動物健康和人類安全的動物、動物產品、生物制品等進行獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理，并承擔相應責任的一種制度。官方獸醫(yī)是在國家授權之下行使職權，他們不僅有權對動物及動物產品生產全過程實施動物衛(wèi)生措施的情況進行獨立有效的監(jiān)督，而且還負責簽發(fā)相關的動物衛(wèi)生證書。
 

　　2 中美畜禽屠宰監(jiān)管體系比較
 

　　2.1　主管部門

　　美國FSIS負責對州際銷售的屠宰企業(yè)的監(jiān)管，各州政府則通過肉禽檢驗項目（State meat andpoultry inspection，MPI）對在本州范圍內銷售的小規(guī)模企業(yè)進行屠宰檢驗。在制定和實施MPI項目時，州政府要與聯(lián)邦政府簽訂協(xié)議，同時要遵循聯(lián)邦法律和FSIS有關規(guī)定，但相關要求不能低于聯(lián)邦的規(guī)定和要求。目前有27個州實施了MPI項目，對約2000家的屠宰加工企業(yè)實施屠宰檢驗。我國由農業(yè)部負責屠宰行業(yè)監(jiān)管，在部級層面，主要是制定政策和規(guī)章，而對屠宰廠的日常監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督和屠宰檢疫則有省級以下農業(yè)部門負責。
 

　　2.2　監(jiān)管人員

　　我國畜禽屠宰監(jiān)管人員組成與美國大致相似，主要包括行政人員、監(jiān)督執(zhí)法人員、駐廠官方獸醫(yī)和檢驗人員，以及實驗室檢驗等人員。然而，美國從事牲畜等屠宰檢驗的均為官方人員，包括聯(lián)邦層面的FSIS檢驗員和官方獸醫(yī)。我國則主要是官方獸醫(yī)負責檢疫，企業(yè)品質檢驗員負責屠宰產品品質檢驗。為彌補官方獸醫(yī)隊伍不足的狀況，很多省份依此聘請動物檢疫協(xié)檢員從事屠宰檢疫。但由于法律法規(guī)缺少對協(xié)檢人員的具體職責等規(guī)定，我國協(xié)檢隊伍法律地位不明確。有的地方的屠宰線檢疫活動完全由協(xié)檢員承擔，而官方獸醫(yī)則偏重于檢疫監(jiān)督、出證等。這些做法雖具有“超前”意識，但是與當前法律法規(guī)規(guī)定的指定獸醫(yī)專業(yè)人員的“協(xié)助”要求不符。
 

　　2.3 人員數量

　　美國聯(lián)邦層面，除了大約7500名檢驗員外，F(xiàn)SIS約有1000名官方獸醫(yī)負責對大約1000家的屠宰廠實施屠宰檢驗和屠宰時人道處理等工作。據了解，美國對豬、牛、羊等大牲畜的屠宰在線檢驗均主要是官方檢驗員承擔，對禽類則采取多種檢驗模式。據統(tǒng)計，我國全國官方獸醫(yī)約11萬人，而生豬屠宰（廠、點）超過1.12萬家，加上其他畜禽屠宰（廠、點），則有3萬多家。官方獸醫(yī)不僅要承擔屠宰環(huán)節(jié)的檢疫和監(jiān)督執(zhí)法，還要開展其他環(huán)節(jié)的動物疫病防控和監(jiān)督執(zhí)法工作，加上2015年11月1日動物檢疫收費暫停征收后，大量基層差額或自收自支的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的人員經費等面臨著巨大的困難，致使官方獸醫(yī)隊伍力量難于滿足實際監(jiān)管任務需要。
 

　　2.4 人員職責

　　在法定層面，美國的屠宰檢疫由官方實施。檢驗員負責在線檢驗，對于不能確定病變情況，及其他疑難情況的，則由官方獸醫(yī)處理。我國官方檢疫人員職責和美國相似，是按照《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）《動物檢疫管理辦法》的有關規(guī)定，由縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依法向屠宰場（廠、點）派駐（出）官方獸醫(yī)實施檢疫。出場（廠、點）的動物產品經官方獸醫(yī)檢疫合格，加施檢疫標志，并附動物檢疫合格證明。
 

　　2.5 監(jiān)管范圍及內容

　　美國官方檢驗人員既負責對疫病和寄生蟲的檢疫，也負責對黃疸等品質問題以及糞便、尿液、膽汁、食物、灰塵、毛發(fā)和異物等污染狀況的檢驗。在我國，由于歷史原因，傳染病和寄生蟲的屠宰檢疫由官方獸醫(yī)依據農業(yè)部發(fā)布的屠宰檢疫規(guī)程實施，而傳染病和寄生蟲以外的肉品品質檢驗由屠宰企業(yè)品質檢驗人員負責，形成檢疫檢驗“雙軌制”。盡管屠宰環(huán)節(jié)質量安全管理目前由農業(yè)部門負責，但是屠宰檢疫和肉品品質檢驗兩條線路的狀況依然未徹底改變，檢疫檢驗工作不同實施主體的問題依然存在。一些地方在屠宰線上設有官方隊伍和企業(yè)品質檢驗人員2支隊伍從事屠宰檢疫檢驗，存在崗位重疊、檢疫檢驗內容交叉重復的狀況；有的屠宰企業(yè)欠缺品質檢驗人員，出現(xiàn)以檢疫代替品質檢驗的狀況；有的企業(yè)則是由協(xié)檢員或企業(yè)品質人員從事在線檢疫檢驗，官方獸醫(yī)則是撤離屠宰線。
 

　　3 建立健全我國屠宰監(jiān)管體系的思考

　　有關部門可借鑒美國經驗，探索建立健全適合我國現(xiàn)狀和發(fā)展需求的屠宰監(jiān)管體系。
 

　　3.1　加強駐廠官方獸醫(yī)隊伍建設

　　官方獸醫(yī)在屠宰環(huán)節(jié)預防和控制疫病傳播、監(jiān)督屠宰檢疫檢驗、強化無害化處理、處理疑難檢疫結果等方面起到至關重要的作用。建議：一是制定屠宰場駐廠官方獸醫(yī)職責的有關規(guī)定，明確除了依法實施的動物檢疫之外的職責，包括指導一線檢疫檢驗人員，處理疑難檢疫檢驗結果等。二是進一步充實基礎官方獸醫(yī)隊伍，加大經費投入，強化監(jiān)管人員培訓，進一步提高屠宰行業(yè)管理人員能力。
 

　　3.2 分類建設屠宰檢疫檢驗隊伍

　　一是建立一支不分屬性不分編制的專業(yè)化檢疫隊伍。目前，盡管各省屠宰檢疫的實際實施主體不一，有的省份是以企業(yè)人員、簽約獸醫(yī)或政府聘用的協(xié)檢員為主，有的是官方獸醫(yī)為主，然而在實施效果上基本都能滿足國家規(guī)定的檢疫檢驗要求。為此建議，修訂相關法規(guī)規(guī)章，明確可以由官方獸醫(yī)、政府聘用的協(xié)檢員或者企業(yè)專業(yè)檢驗人員實施檢疫，但是檢疫檢驗人員必須通過強制性的培訓以達到國家規(guī)定的專業(yè)技術水平，并接受官方獸醫(yī)的監(jiān)督和管理。